房票安置適合什么樣的城市？

房票安置是我國地方政府在實(shí)施棚改、舊改安置被征拆遷居民的實(shí)踐中所采用的于貨幣補(bǔ)償和實(shí)物安置模式之外的一種補(bǔ)充安置形式。由地方政府給予被征拆遷居民“房票”，被征拆遷居民可憑房票在一定期限內(nèi)選擇購買商品房（通常由政府指定房源），購買商品房的一般還會(huì)得到政府的額外獎(jiǎng)勵(lì)。未選擇購房的，也可憑票取現(xiàn)。相較于其他兩種模式，房票安置介于兩者之間，既借助于市場(chǎng)，又有一定程度的政府介入。

與實(shí)物安置相比，房票安置能加快征拆遷進(jìn)程，減輕政府負(fù)擔(dān)。對(duì)于實(shí)物安置而言，若政府建設(shè)，需要安置期約7年，若政府回購安置房，需要約4年。而房票安置僅需1-2年，大大縮短了安置期。較短的安置期能提高被征拆遷居民的積極性，降低政府支付的居民過渡成本，減少社會(huì)不穩(wěn)定因素，并能加快政府的征拆遷速度。此外，實(shí)物安置中政府提供的安置點(diǎn)可能和被征拆遷居民的偏好不一致，政府在前期建設(shè)、后期小區(qū)管理上負(fù)擔(dān)較重，而房票安置沒有這些問題。

與貨幣化安置相比，房票安置更利于房地產(chǎn)去庫存，并能減少安置款使用不當(dāng)?shù)默F(xiàn)象。貨幣化安置中，在對(duì)未來預(yù)期悲觀的情況下，居民可能將安置款用于儲(chǔ)蓄，實(shí)際上不利于房地產(chǎn)去庫存。此外，部分居民對(duì)于安置款使用不當(dāng)可能導(dǎo)致新的貧困戶和社會(huì)問題。而房票安置鼓勵(lì)居民購買商品房，能加速庫存去化，也大大減少了安置款使用不當(dāng)?shù)那闆r。

多數(shù)情況下，房票安置更適合用于刺激經(jīng)濟(jì)。僅從短期刺激經(jīng)濟(jì)的角度而言，政府建設(shè)安置房效果最大，因政府建設(shè)安置房使新創(chuàng)造的需求全部轉(zhuǎn)化為產(chǎn)出。但是，在房地產(chǎn)庫存較大的情況下，政府建設(shè)安置會(huì)導(dǎo)致供給過剩，最終不利于經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。在對(duì)未來預(yù)期樂觀的情況下，貨幣化安置與房票安置結(jié)果相當(dāng)，前者因居民選擇更多而效果略優(yōu)；然而，在對(duì)未來預(yù)期悲觀的情況下，房票安置優(yōu)于貨幣化安置，因居民出于預(yù)防動(dòng)機(jī)，可能將貨幣化安置中所得安置款用于儲(chǔ)蓄，從而使政府刺激經(jīng)濟(jì)的努力失效，此即經(jīng)濟(jì)體陷入“流動(dòng)性陷阱”的情況。

“房票”于2005年發(fā)軔于遼寧，但一直都不是主要的安置形式。2015年以前的棚改主要采用實(shí)物安置，原因是當(dāng)時(shí)貨幣補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，且被征拆房屋面積較小，貨幣化補(bǔ)償與再購房款可能存在一定差距，故被征拆遷居民多選擇實(shí)物安置。而2014年起，我國房地產(chǎn)市場(chǎng)尤其是三四線城市的房地產(chǎn)市場(chǎng)面臨去庫存的巨大壓力，在此背景下，若再建設(shè)安置房，等于進(jìn)一步增加供給，不符合當(dāng)時(shí)的實(shí)際形勢(shì)。因此，2015年國務(wù)院提出了加快棚戶區(qū)改造的三年計(jì)劃（2015-2017），并要求積極推進(jìn)貨幣化安置。這三年是貨幣化安置高歌猛進(jìn)的三年。伴隨庫存快速消化，有地方甚至出現(xiàn)供給不足的情況需要“補(bǔ)庫存”，而需求快速釋放也導(dǎo)致房?jī)r(jià)快速上漲。2017年8月，住建部等六部委聯(lián)合發(fā)布 《關(guān)于申報(bào)2018年棚戶區(qū)改造計(jì)劃任務(wù)的通知》，要求各地根據(jù)本地區(qū)房地產(chǎn)庫存情況合理確定棚改安置方式。國務(wù)院在2018年10月的常務(wù)會(huì)議中提出商品住房庫存不足、房?jī)r(jià)上漲壓力大的市縣要盡快取消貨幣化安置優(yōu)惠政策，由此貨幣化安置被逐步弱化。

房票在三年棚改進(jìn)程中雖非主要形式，但也有一些地方政府采用。部分地方政府在棚改中遇到了困難，例如諸暨市發(fā)現(xiàn)政府提供的安置點(diǎn)有時(shí)不符合被征收戶的期待，部分被征收戶對(duì)安置款管理不善；又如銅陵市的剩余棚戶區(qū)多處于地質(zhì)災(zāi)害區(qū)或規(guī)劃的非住宅區(qū)，大多無法進(jìn)行就地改造，若整體搬遷、安置棚戶區(qū)居民，政府財(cái)政壓力又太大。因此，兩地均采用了“房票”的安置方式，較好解決了棚改中遇到的問題，在去庫存的同時(shí)并沒有導(dǎo)致房?jī)r(jià)上漲。類似地方還有浙江省的臺(tái)州、湖州、嵊州、衢州，安徽省的安慶市，福建省的泉州，內(nèi)蒙古的鄂爾多斯市，廣東省肇慶市以及山東省多地。

2018年后，隨著棚改退潮及貨幣化安置的弱化，“房票”逐步淡出人們視野。直到2022年，在房地產(chǎn)市場(chǎng)整體低迷、地方土地出讓收入下降的情況下，不少地區(qū)又陸續(xù)推出了房票政策。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2022、2023年房票政策出臺(tái)數(shù)量分別為71、57項(xiàng)，相比之下，在2020和2021年分別為2項(xiàng)和0項(xiàng)。在近兩年推行房票政策的城市中，浙江省、江蘇省占據(jù)一半以上。

人口或產(chǎn)業(yè)不斷流入的城市才適合推行房票政策去庫存。對(duì)于地方政府而言，舊改（或棚改）以發(fā)放房票開始，以支付房票結(jié)束。該閉環(huán)的良性完成需要地方政府將征拆遷所得土地成功出讓，若無法成功出讓或依賴地方城投托底，則會(huì)形成實(shí)質(zhì)上的政府債務(wù)。這對(duì)當(dāng)前比較嚴(yán)重的地方政府債務(wù)問題而言，可謂雪上加霜。因此，只有在人口或產(chǎn)業(yè)持續(xù)不斷流入的情況下，土地可以順利出讓，地方政府的財(cái)政才是可持續(xù)的，征拆遷才是可持續(xù)的。且對(duì)于被征拆遷居民而言，在這樣的城市，找到工作謀生的可能性才更大。

上一輪的棚改貨幣化雖然客觀上有助于房地產(chǎn)市場(chǎng)去庫存、提振了中國經(jīng)濟(jì)、改善了大量棚戶區(qū)居民的居住條件，但由于大量棚改都發(fā)生在三四線城市，而這些城市并非中國未來城市化進(jìn)程的主要力量，其后演進(jìn)成的“補(bǔ)庫存”進(jìn)一步惡化了土地及房地產(chǎn)在空間配置上的扭曲。

在計(jì)算房票額度時(shí)，應(yīng)設(shè)置合理的保底面積。部分原居戶由于征拆遷面積太小、房票額較小而無法買到商品房，因此須考慮這部分居戶的安置需求。

謹(jǐn)慎對(duì)待房票可以流轉(zhuǎn)的規(guī)定。多數(shù)地區(qū)都規(guī)定房票不可流轉(zhuǎn)，允許流轉(zhuǎn)的地區(qū)也規(guī)定了極少的可流轉(zhuǎn)次數(shù)。在房票可自由流轉(zhuǎn)的情況下，房票和貨幣化補(bǔ)貼相差不大。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析，房票自由流轉(zhuǎn)使被征拆遷居民選擇更多，有增進(jìn)福利的可能。但是，現(xiàn)實(shí)世界中的人并非純粹的理性人，在貨幣化補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐中，由于“一夜暴富”對(duì)人的心理造成沖擊，部分被征拆遷戶對(duì)發(fā)放的拆遷款管理不善，暴富快貧，又形成新的貧困戶，并帶來一些社會(huì)問題。

設(shè)置獎(jiǎng)勵(lì)及現(xiàn)金兌換的規(guī)定以引導(dǎo)居民購房。多數(shù)地方獎(jiǎng)勵(lì)購房行為，越早購房、購房使用房票額的比例越高，獎(jiǎng)勵(lì)越多。不少地方在現(xiàn)金兌換的規(guī)定方面也體現(xiàn)了購房的導(dǎo)向性。例如有地方規(guī)定未使用房票的，不可兌換現(xiàn)金，按照原補(bǔ)償安置方式執(zhí)行，也有地方規(guī)定只有購房后的房票余額方可申請(qǐng)兌付。

各地基本將使用期限限定在1~2年內(nèi)。客觀上，居民選房需要一定時(shí)間，但合理的期限設(shè)置可以鼓勵(lì)居民早日購房，減少居民等待的時(shí)間成本，加快征拆遷速度。不過，期限設(shè)定也需要考慮本地房地產(chǎn)市場(chǎng)的庫存量及去化周期，防止由去庫存發(fā)展為補(bǔ)庫存。

可結(jié)合房地產(chǎn)去庫存的目的合理設(shè)定可納入房源。多地的可納入房源為新建商品房及存量安置房，部分地區(qū)規(guī)定了新建商品房須為現(xiàn)房、若為期房須將預(yù)售資金納入監(jiān)管或一年內(nèi)可交付等其它條件，也有少部分地區(qū)將二手房也納入可選范圍。將可選房源指定為新房可以直接達(dá)到去庫存的目的，增加二手房房源也可以釋放剛性改善或改善群體的需求，增加住房市場(chǎng)流動(dòng)性，間接達(dá)到去庫存的目的。

另外，上一輪房票實(shí)踐中，鄂爾多斯市由于庫存房源多為大戶型，但多數(shù)居民的房票額度無法支付大戶型，于是市政府開創(chuàng)性地將房票與共有產(chǎn)權(quán)的概念相結(jié)合，較好地實(shí)現(xiàn)了戶型與居民的匹配。這項(xiàng)創(chuàng)新雖然有利于去庫存，但有可能導(dǎo)致住房市場(chǎng)在面積段結(jié)構(gòu)方面的不合理發(fā)展，值得警惕。

應(yīng)嚴(yán)格篩選入庫項(xiàng)目并加強(qiáng)對(duì)已入庫期房的建設(shè)質(zhì)量管理。若項(xiàng)目可自愿選擇入庫，會(huì)存在逆向選擇問題，即品質(zhì)一般、去化慢的項(xiàng)目更有意愿加入項(xiàng)目庫，因此，政府應(yīng)嚴(yán)格篩選入庫項(xiàng)目。在期房項(xiàng)目已被納入房源庫的情況下，又會(huì)產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)問題，即期房項(xiàng)目在入庫后開發(fā)品質(zhì)降低，故應(yīng)嚴(yán)格監(jiān)測(cè)納入期房的建設(shè)質(zhì)量，并對(duì)交付不合格的項(xiàng)目房源設(shè)立懲罰與退出機(jī)制。若將來限價(jià)放開，還須監(jiān)測(cè)入庫項(xiàng)目的房?jī)r(jià)變動(dòng)。

針對(duì)期房的房票結(jié)算應(yīng)注意防風(fēng)險(xiǎn)。現(xiàn)房一般在簽訂購房合同后直接撥付。若是期房，實(shí)踐中有一次性結(jié)算的，也有根據(jù)約定的節(jié)點(diǎn)支付。原則上，期房的支付應(yīng)按照普通商品房開發(fā)的節(jié)點(diǎn)使用資金，并將資金納入監(jiān)管賬戶，以防止產(chǎn)生新風(fēng)險(xiǎn)。宜建立統(tǒng)一的房票信息平臺(tái)。鑒于我國一半以上存量房建于上世紀(jì)，大量商品房建設(shè)開始于本世紀(jì)初，不少城市將逐步進(jìn)入存量房時(shí)代，舊改市場(chǎng)將逐步擴(kuò)大，單純使用貨幣化安置將對(duì)政府財(cái)政造成巨大壓力，而實(shí)物安置也會(huì)導(dǎo)致前述的種種問題，因此，房票安置不失為一種折中方案。建議地方政府未雨綢繆，結(jié)合本地政務(wù)的數(shù)字化進(jìn)程，建立統(tǒng)一的房票及房源納入的信息化平臺(tái)，從征拆遷項(xiàng)目、房票的額度計(jì)算開始，至房票兌現(xiàn)止，實(shí)現(xiàn)全過程的公開透明。