為什么減排任務完成了 環(huán)境質量卻沒有改善？
改掉貓捉老鼠的低效監(jiān)管 改掉矛盾內耗的管理架構
《大氣污染防治法》修訂稿(以下簡稱“大氣法”)在全國人大常委會的二次審議只有短短的一天，但前前后后的熱議與爭論已持續(xù)至少一個月。歷經國務院法制辦的討論再到全國人大常委會法工委的會議桌，各部委、地方政府、社會各界的紛呈意見盡數博弈其中。
在各公開媒體上，不少專家發(fā)出諸如“延遲三審”“回爐重造”或“大改”的呼吁。專家們建言，大氣治理中污染物排放總量控制只是手段而不是目標，環(huán)境質量才是目標。如果此次修法中二者法律地位顛倒，像過去那樣不去著重對目標考核而是去考核手段，必然出現現在這種減排任務完成，環(huán)境質量卻未改善的局面。
排放標準的困惑
超低排放要求、排放標準要求、總量控制要求……是哪個嚴執(zhí)行哪個？還是誰權大執(zhí)行誰的？
這么多的工作效果卻差
怎么做才對？
在出租車司機杜榮才眼里，石家莊是一座再也看不見星星的城市，到冬天，道路可見度越來越差，開車要分外小心。他說，這些年來，幾乎每年都聽說要“壯士斷腕”“鐵腕治污”“洗城凈天”，但效果并不明顯。
“埋頭苦干一個冬，不如老天一陣風。”石家莊市環(huán)保局一位官員也表示了他的無奈。連續(xù)重污染天氣的集中爆發(fā)讓他們不得不反思，這些年，上措施減排、抓企業(yè)偷排、治理揚塵、限行機動車……怎樣才算做到點子上了，如何才能讓空氣質量實質性地變好起來？
這么多的標準出來 執(zhí)行哪個才對？
治理大氣污染物，中國電力企業(yè)聯合會秘書長王志軒算了一筆賬，也感到不解：
全國共約4萬億千瓦時的燃煤電廠，如果按照“十二五”總量控制的目標來減排，二氧化硫和氮氧化物的年排放量分別達到800萬噸和750萬噸就可以了；但如果按照《火電廠大氣污染物排放標準》要求，則對應二氧化硫和氮氧化物的最高允許年排放量分別為367萬噸和182萬噸，還有煙塵是55萬噸；假設按照“超低排放”要求，那么這三項污染物加起來則不得超過160萬噸。
實際上火電廠的排放又是什么情況呢？中電聯統(tǒng)計，2014年，全國電力煙塵、二氧化硫、氮氧化物排放量分別降至98萬噸、620萬噸、620萬噸左右，全行業(yè)提前達到了“十二五”減排目標，但遠遠沒有實現達標排放。
“超低排放要求、排放標準要求、總量控制要求、防治計劃要求(如國十條)、專項規(guī)劃要求(如電力發(fā)展規(guī)劃、清潔生產規(guī)劃、國家規(guī)劃、地方規(guī)劃)、環(huán)境影響評價要求……是哪個嚴執(zhí)行哪個？還是誰權大執(zhí)行誰的？還是‘縣官’不如現管？”王志軒問。
這么多檢查和分管
怎樣才不是糊涂賬？
王志軒對諸類要求之間的“不兼容”也感到疑惑：“燃煤電廠都裝設了煙氣在線連續(xù)監(jiān)測系統(tǒng)，都接到了環(huán)保部門、電力監(jiān)管部門、電網調度部門，為什么這些監(jiān)測數據不能直接計算得出排放總量而是要另辟途徑專門核算？有的電廠一年接受幾十次上百次各種檢查，有的環(huán)保部門干脆在關鍵時間派人輪值監(jiān)督，環(huán)保部門辛苦，企業(yè)更加辛苦，這種方式可持續(xù)嗎？”
不同的減排要求對應不同的核查、監(jiān)管、考評，互相之間還沒有邏輯聯系，不僅造成了企業(yè)的困擾，也浪費了巨大的行政資源。更重要的是，基本的管理邏輯是混亂的，一個環(huán)保部門卻似乎是分成了幾個部門在各行其是。于是，后續(xù)的監(jiān)管手段、監(jiān)測數據、收費或問責的依據等，就難免成為一筆自相矛盾的糊涂賬。
理清邏輯關系
現在的大氣法文本沒有靈魂，沒有主線，主要在于大氣管理的基本思路、基本關系沒有說清楚
總量、標準、質量的法理關系
主次不分層次不明
原本，人們或指望通過立法來理順這層關系，但遺憾的是，迄今為止，總量(二氧化硫、氮氧化物等幾大主要污染物的排放總量)、標準(國家規(guī)定的各行業(yè)以濃度值為衡量單位的各種污染物排放的限值)、質量(環(huán)境中各種污染物的濃度值決定的環(huán)境好壞狀況)之間的法理關系仍然主次不分層次不明，由此導致需要“落地”的那些大氣法細節(jié)條款也依舊是語焉不詳。
比如說，千呼萬喚出不來的排污許可證管理辦法，究竟應該以質量管理，還是以總量減排為核心來制定？至今沒有一個明確說法。
“現在的大氣法文本沒有靈魂，沒有主線。”第十二屆全國人大常委會委員、中科院科技政策與管理科學研究所所長王毅說：“主要在于大氣管理的基本思路、基本關系沒有說清楚，首先是總量控制與達標排放、質量管理之間的關系，然后是政府、企業(yè)和公眾之間的關系。政府怎么負責？負什么責？環(huán)保部內部要先理清，不能這個司出這個想法，那個司出那個想法，法律問題上你得說清楚，以誰為主，或者相互關系是什么，你不說清楚不是沒法落實嗎？”
不同地區(qū)污染結構不一樣
不能搞幾個主要污染物
王毅說，總量減排如果要提的話，首先應該跟環(huán)境質量掛起鉤來；其次，得在有效的污染源清單、源解析等工作相對完善的基礎上獲得數據；再者，要做就得做全污染物的總量才可以，不能搞幾個“主要污染物”，全國統(tǒng)一來減。因為不同地區(qū)的污染結構是不一樣的。
“現在數據也不準確，監(jiān)測也有問題，消減了多少也不知道。這些條件不完善的時候，把總量控制抬到那么高的高度，然后弄一大堆行政許可，這是有問題的。這我當然不能同意。”王毅說。
為何呼吁“糾錯”
已被大氣“國十條”舍棄的計劃經濟式的“指標減排”套路，反而在大氣法修法中被新增進去
草案中的邏輯錯誤得改過來
手段與目標的法律地位不能顛倒
大氣法修訂期間，多地環(huán)保局局長說，總量控制規(guī)劃的減排任務都完成了，但環(huán)境質量卻未見改善，這種尷尬局面讓人不得不反思過去十年是不是犯了方向性錯誤，或至少是事倍功半了。
這種窘境之下，環(huán)保部已明確了要“緊緊扭住環(huán)境質量改善這個核心統(tǒng)籌開展工作”，大氣“國十條”等行動計劃也已清晰地將評價標準、考核任務落到各地環(huán)境中污染物的濃度值上，不再提“全國計算一個排放總量，然后按指標層層分配到地方”這種事。只是已在全國范圍鋪開實施的大氣“國十條”的諸項要求和法律依據尚未與大氣法相銜接。
但這套總量減排機制是過去十年環(huán)保工作最重要的“抓手”，形成了一套體系、一套人馬，投入了巨額成本。它也凝聚著過去十年環(huán)保最大權力——完不成減排任務，國務院通報、限批，企業(yè)能否獲得脫硫電價補貼，也由它說了算……
在此背景下，已被“國十條”舍棄的這種計劃經濟式的“指標減排”套路，反而在目前的大氣法修法過程中，新增了進去，與各地已展開的工作不能協(xié)調一致。多位基層環(huán)保官員說，中央政府對地方應明確提出質量改善的目標和時限，但不應像以前搞計劃經濟，規(guī)定各地都必須采用哪種具體手段來達到質量改善的目標。
環(huán)境規(guī)劃院副院長兼總工王金南提出，環(huán)境治理要以改善大氣環(huán)境質量為目標，將大氣污染對公眾健康的影響和大氣污染治理健康效益貫穿到整部法律。“目前草案中總量控制描述有邏輯錯誤，也得改過來。否則一錯再錯，貽害無窮。”
環(huán)保部環(huán)境工程評估中心教授級高工周學雙說：“總量控制只是手段而不是目標，環(huán)境質量才是目標。如果法律地位顛倒了，像過去那樣不去著重對目標考核而是去考核手段，必然出現現在這種狀況：減排任務完成了，結果卻體現不到老百姓的直觀感受上來。這個就是必須得到糾正的。”
監(jiān)管體系轉型
監(jiān)管方式如不調整，環(huán)境管理就難免陷入現在這種“撞大運”的管理邏輯
達標只是底線 不達標只能做減量
周學雙舉例說，一個地方能不能建化工廠，不應由分給一個地方的排污指標和環(huán)評的行政審批來說了算。環(huán)評本應該是企業(yè)為自己的投資行為負責的一份技術評估報告，環(huán)保部門就是對企業(yè)的排放行為做好監(jiān)管和執(zhí)法。
以質量為核心的管理，其實很簡單：一個企業(yè)忽視了環(huán)評，一建成投產就超標，或者發(fā)現區(qū)域的環(huán)境根本容納不了自己的排污，發(fā)生了質量的惡化，那么企業(yè)就該自行承擔投資損失；如果地方政府對環(huán)境質量負責的考核落實到位并嚴格執(zhí)行，那官員也就不會只為GDP而對這樣的企業(yè)縱容包庇。
因此，從這個意義上講，污染物達標排放還只是底線，是任何一個企業(yè)在環(huán)境容量最寬松的地方也必須得恪守的排放要求。如果是在環(huán)境質量本身已不達標的地方，那就只能做減量而不能再做增量。
“比如說新建火電企業(yè)，如果要建在京津冀大氣污染已經很嚴重的一個市，那即便是達到比標準更嚴的‘超低排放’要求也是不行的。”周學雙說，這種情況下，地方如果非要建，就必須優(yōu)化調整，比如關掉幾個小電廠，減少20萬噸的排量，然后上一個大的，增加10萬噸，只要環(huán)境是在逐步改善就是可以的，“不能拿著賬面上的減排指標做數字游戲式的騰挪”。
矛盾的管理架構
不應該再內耗下去
明確了環(huán)境質量的核心以及企業(yè)排污的底線，監(jiān)管的方式也得有所調整。環(huán)境監(jiān)察系統(tǒng)一位管理人員說，一個廠一年接受幾十次各種檢查，有時候環(huán)保局還在各廠“蹲點”的做法并不可持續(xù)。首先基層的行政資源有限，靠“貓捉老鼠”的方式來監(jiān)管效率極低，何況沒有任何一個國家可以靠政府自己對所有企業(yè)的所有污染物進行監(jiān)控；其次，大氣污染與水污染、土壤污染還不一樣，企業(yè)偷排偷放，“電鈕一關，三分鐘煙消云散”，執(zhí)法人員很難取證，更難實現新環(huán)保法說的“按日計罰”。
周學雙說，有必要參考發(fā)達國家規(guī)范化、精細化管理的做法，建立排污者自主監(jiān)測并主動申報的排污臺賬制度，包括在線監(jiān)測的原始數據，更要包括各類手工監(jiān)測數據和可以驗證企業(yè)排放情況的有關其他數據，然后由環(huán)保部門來審計，排污臺賬不符合要求或記錄有缺失的，要依法處罰。這個制度最大的好處是可以管住環(huán)保部門不在場時，也把企業(yè)的守法責任落實到位，否則，環(huán)境管理就難免陷入現在這種“撞大運”的管理邏輯———你環(huán)保部門來測啊，測出來超標我認罰，沒測出來就是你環(huán)保的失職。
“大氣法的立法，就應該為管理體系的改革賦權并指清楚方向，不應該再讓兩相矛盾的管理架構繼續(xù)內耗下去。”周學雙說。據南方都市報
環(huán)境保護部發(fā)布今年6月74個城市空氣質量狀況：74個城市達標天數比例在25.9%—100%之間。其中，麗水、衢州等19個城市的達標天數比例為100%；蘇州、杭州等25個城市達標天數比例在50%—80%之間；濟南、衡水和保定等9個城市達標天數比例不足50%。超標天數中以臭氧為首要污染物的天數最多，其次是PM2.5。
